facts: 가. 국토해양부 사업지구 고시 (1) 국토해양부장관은 2008. 4. 30. 구 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법에 따라 울산 중구 D동, 울주군 E리, F리 일대 1,863,443㎡의 G지구(이하 ’이 사건 사업지구‘라 한다)’를 국민임대주택사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다) 예정지구로 지정하고, 사업시행자로 대한주택공사를 특정하는 내용을 고시하였다(고시 H). (2) 이후 국토해양부장관은 2009. 12. 28. 이 사건 사업의 종류를 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법에 따른 보금자리주택사업으로, 사업면적을 1,859,167㎡, 사업시행자를 원고로, 사업지구 명칭을 보금자리주택사업을 위한 ‘I지구’로, 사업시행기간을 2008. 4. 30.~ 2015. 6. 30.로 각 변경하는 내용을 고시하였다(고시 J). (3) 국토교통부장관은 2015. 7. 1. 다시 이 사건 사업의 종류를 보금자리주택사업에서 공공주택 특별법에 따른 공공주택사업으로, 사업지구 명칭을 ‘K지구’로, 사업시행기간을 2008. 4. 30.부터 2020. 6. 30.로 각 변경하는 내용을 고시(고시 L, 이하 ’이 사건 변경 고시‘라 한다)하였다. 나. 원고의 협의취득 원고는 2018. 6. 29. 이 사건 사업지구의 위 주택사업의 사업시행자로서 이 사건 사업지구 내에 위치한 울산 울주군 C 하천 456㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관하여 2018. 8. 2.자 공공용지 협의취득을 원인으로 하여 소유권이전등기를 마쳤다. 다. 피고들의 수목 식재 피고들은 2008. 4. 30. 이후 이 사건 토지 지상에 동백나무, 주목, 편백나무, 꽝꽝나무 등 다수의 수목을 식재하였다.